文化部关于规范网络游戏运营并加强活动期间和活动后监管工作的通知
温世发〔2016〕32号
各省、自治区、直辖市文化厅（局）、新疆生产建设兵团文化广电局、西藏自治区文化市场（综合）行政执法总队、北京市、天津市、上海市、重庆市
近年来，我国网络游戏产业发展迅速，在促进网络文化市场发展、丰富人民群众文化娱乐活动、扩大和引导文化消费方面发挥了积极作用。然而，网络游戏业务部门经营职责不明确、变相诱导消费、用户权益保护不力等问题也日益凸显。为进一步规范网络游戏市场秩序，保护消费者和企业的合法权益，促进网络游戏行业健康有序发展，在《互联网信息服务管理办法》《互联网文化管理暂行规定》《网络游戏管理暂行办法》等法律法规的基础上， 现将有关事项通知如下：
1、明确网络游戏运营范围
（一）网络游戏运营，是指网络游戏运营企业通过开放网络游戏用户注册或者提供网络游戏下载等方式向社会公众提供网络游戏产品和服务，通过向网络游戏用户收取费用等方式或者利用电子商务、广告等方式获取利益的行为。 和赞助。
（2）网络游戏运营企业通过开放用户注册、开放网络游戏收费系统、提供可直接注册登录服务器的客户端软件等方式进行的网络游戏技术测试，属于网络游戏运营。
（三）网络游戏运营企业为其他运营企业的网络游戏产品提供用户系统、收费系统、程序下载、宣传推广等服务，并参与网络游戏运营共享，属于共同经营行为，应当承担相应责任。
二、规范网络游戏虚拟道具发行服务
（四）由网络游戏运营企业发行的，用户直接用法定货币或使用网络游戏虚拟货币购买虚拟物品，或者按一定兑换比例获得虚拟物品，并具有直接兑换游戏中其他虚拟物品或增值服务的功能，按照网络游戏虚拟货币的有关规定进行管理。
（五）网络游戏运营企业变更网络游戏版本、增加虚拟物品种类、调整虚拟物品的功能和使用期限、举办临时活动时，应及时在游戏官方主页或者游戏内显眼位置展示涉案虚拟物品的名称、功能、价格、兑换比例、有效期等信息， 以及相应的赠与、转让或交易方式。
（六）网络游戏运营企业采用随机选择方式提供虚拟物品和增值服务的，不得要求用户通过直接投资法定货币或者网络游戏虚拟货币参与。网络游戏运营企业应及时在游戏官网或随机选择页面公布所有可能提取或合成的虚拟物品和增值服务的名称、性能、内容、数量，以及提取或合成的概率。随机选择显示的信息应真实有效。
（七）网络游戏运营企业应当将随机抽取的参与用户结果公布在游戏官网或者游戏内的显眼位置，并存储相关记录供有关部门查询，记录保存时间不得少于90天。在公布随机抽取结果时，应采取一定措施保护用户隐私。
（八）网络游戏运营企业随机选择提供虚拟道具和增值服务时，应当同时向用户提供其他获取同等性能虚拟道具和增值服务的方式，如交换其他虚拟道具或直接购买网络游戏虚拟货币等。
（九）网络游戏运营企业不得向用户提供将网络游戏虚拟货币兑换成法定货币或实物商品的服务，但网络游戏运营企业终止提供网络游戏产品和服务，并以法定货币或者用户接受的其他方式归还用户未使用的虚拟货币的除外。
（十）网络游戏运营企业不得向用户提供虚拟物品兑换法定货币的服务，向用户提供虚拟物品兑换少量实物物品的，实物物品的内容和价值应当符合国家有关法律法规的规定。
三、加强网络游戏用户权益保护
（十一）网络游戏运营企业应当要求网络游戏用户使用有效身份证明文件进行实名注册，并存储用户注册信息;不得向使用访客模式登录的在线游戏用户提供游戏内充值或消费服务。
（12）网络游戏运营企业应当限制网络游戏用户在单场比赛中可进行的单次充值金额，并在用户充值或消费时发送信息，要求用户确认。确认信息应当包括法定货币或虚拟货币充值或消费金额、获得的虚拟道具或增值服务名称、适当娱乐、合理消费等提示等内容。网络游戏运营企业应当将用户充值、消费等信息记录至少保存180天。
（十三）网络游戏运营企业应当严格执行《网络游戏未成年人家长监护工程》的有关规定。在实施“网络游戏未成年人家长监护工程”的基础上，鼓励网络游戏事业单位对未成年用户设置消费限额，限制未成年人可玩的时间，并采取技术措施屏蔽不适合未成年人使用的场景和功能。
（十四）网络游戏运营企业应当在游戏内的显眼位置标明保护用户权益的联系方式。当网络游戏运营单位的合法权益受到侵犯或者与网络游戏用户发生纠纷时，可以要求网络游戏用户出示与其注册身份信息相符的有效个人身份证明文件。审查属实的，应当协助网络游戏用户取证。网络游戏业务部门有责任向经核实实名注册的用户提供证据。
（十五）网络游戏运营企业应当采取有效措施保护用户个人信息，防止用户个人信息泄露或损坏，不得擅自以任何方式向第三方企业或个人提供用户信息。
四、加强对活动期间和活动后的网络游戏运营监管
（十六）各地区文化行政主管部门和文化市场综合执法机构要充分利用网络文化市场执法协调机制，全面落实网络游戏市场“双随机、一开放”监管。要不断加大网络游戏抽查工作水平，对投诉举报较多的网络游戏事业单位，要加大抽查和例行检查的频率，重视监督。调查结果应及时向社会公布。
（十七）各地区文化行政主管部门和文化市场综合执法机构要依法加强网络游戏市场信用监管，遵循“受罚者、被纳入者”的原则，将违法违规的网络游戏业务单位列入黑名单或者警示名单， 会同有关部门开展联合惩戒，加强对违法违规网络游戏经营单位及其责任人的信用约束。
（十八）各级文化行政部门和文化市场综合执法机构要加强对本辖区内网络游戏经营单位的指导、服务和培训工作。省级文化行政部门要组织指导企业开展政策法规、运营规范培训，定期检查企业内容、运营规范自审等相关制度落实情况，及时对网络游戏业务单位进行行政指导。
5、严查处违法经营
（十九）网络游戏经营企业从事本通知第（一）、（二）、（三）项规定的活动，经营未取得批准号或者逾期未取得备案号的网络游戏的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照第三十条的规定查处。《网络博彩管理暂行办法》第34条;提供网络游戏下载或者通过电子商务、广告、赞助等方式获取利益的，依照《互联网文化管理暂行规定》第二十七条、第二十八条的规定予以查处。
（二十）网络游戏经营企业从事本通知第（四）项规定的网络游戏虚拟货币发行服务的，应当遵守《网络游戏管理暂行办法》第六条、第十八条、第十九条、第二十二条的有关规定，违反有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构按照《网络博彩管理暂行办法》的规定进行调查处理。
（二十一）网络博彩经营企业违反本通知第（五）、（六）、（七）、（八）项有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络博彩管理暂行办法》第三十一条的规定查处。
（二十二）网络博彩经营企业违反本通知第（九）项有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络博彩管理暂行办法》第三十二条的规定进行调查处理。
（二十三）网络游戏经营企业违反本通知第（十）项相关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络游戏管理暂行办法》第三十条的规定进行调查处理。
（二十四）网络博彩经营企业违反本通知第（十一条）项有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络博彩管理暂行办法》第三十四条的规定进行调查处理。
（二十五）网络博彩经营企业违反本通知第（十三）项有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络博彩管理暂行办法》第三十一条的规定查处。
（二十六）网络博彩经营单位违反本通知第（十二）项、第（十四）项有关规定的，由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构依照《网络博彩管理暂行办法》第三十五条的规定进行调查处理。
本通知自2017年5月1日起施行。
特此通知。
文化部
十二月 1， 2016
以下是对《通知》相关问题的解释
2016年12月1日，文化部发布《文化部关于规范网络游戏运营、加强活动期间及会后监管的通知》（以下简称《通知》）。本通知自2017年5月1日起施行。文化部文化市场司对《通知》的有关问题进行解读。
一、《通知》的发布背景和过程是怎样的？
自2010年《网络游戏管理暂行办法》（文化部令第49号）实施以来，文化部陆续出台了一系列规范性文件，对规范网络游戏商业秩序、促进行业健康发展发挥了重要作用。然而，随着形势的发展，网络游戏行业也出现了一些新情况、新问题
一是网络游戏业务部门经营职责不明确、变相诱导消费、用户权益保护不力等问题日益突出;
二是手游、主机游戏发展迅速，部分原有管理规定滞后于行业实际发展，需要及时修订完善;
三是不同地区网络游戏市场的执法标准不一致，给企业造成混乱。
2014年以来，文化部针对上述问题开展研究，通过实地考察、座谈会、重点案例分析等多种方式进行深入研究。《通知》初稿形成后，召开了多次座谈会，征求部分网络游戏聚合运营平台、大中小型网络游戏运营企业和行业专家学者的意见建议，并征求各省级文化行政部门和综合执法机构的意见， 以及公安等相关部门的书面形式。《通知》起草单位认真研究并充分吸收了这些意见建议，经过反复修改，最终形成了目前的《通知》。
2. 制定《通知》的总体思路是什么？
长期以来，网络游戏一直是广大网民的流行娱乐形式，在丰富人民群众文化娱乐活动、扩大和引导文化消费方面发挥了积极作用。作为行业主管部门，要制定规章制度，完善措施，加强监管，解决网络游戏行业存在的问题，督促网络游戏企业依法合规经营，为行业营造规范有序的市场环境;还要充分考虑网络游戏的积极作用和产业价值，立足长远，鼓励和引导企业打造内容更加健康进步、形式丰富多样的网络游戏产品，推动我国网络游戏产业做大做强，实现健康可持续发展。
基于这些考虑，制定《通知》的总体思路是将精简管理放权、放权放权、强化网络游戏运营主体责任、促进网络游戏公开透明、合理消费，保护用户特别是未成年人的合法权益，采取一系列措施解决影响和制约健康的突出问题行业的发展。
3. 《通知》的主要内容是什么？
《通知》是以《网络文化管理暂行规定》（文化部令第51号）和《网络游戏管理暂行办法》（文化部令第49号）为上级法律，在梳理文化部十多年来网络游戏管理政策的基础上
一是进一步明确网络游戏运营管理范围，结合网络游戏特别是手游的实际发展情况，明确网络游戏运营、技术测试、联合运营等情况，指导网络游戏运营企业进一步明确和落实责任。
二是规范虚拟道具服务的发行，规范网络游戏虚拟货币属性的虚拟道具发行和以“随机选择”形式提供虚拟道具和增值服务，切断网络游戏虚拟货币和虚拟道具的兑换渠道，避免涉嫌推广赌博。
三是加强网游用户权益保护，增加消费提醒，强调对用户个人信息的保护。
四是完善网络游戏活动期间、事后运营监管机制，明确“双随机一披露”是主要监管方式，网络检查、现场检查是抽查的主要方式，强调使用黑名单、警示名单等信用监管作为规范市场秩序的重要手段。
五是细化处罚，为文化行政部门和综合执法机构的监督执法工作提供指导，也使行政对口部门明确了解违法违规的代价。
4. 《通知》为何重新界定了网络游戏运营的范围，与之前相比做了哪些变化？
2010年《网络游戏管理暂行办法》颁布时，网络游戏主要以客户端游戏和网页游戏为主，商业模式主要是通过用户系统或收费系统向公众提供游戏产品和服务。随着行业的发展，手游、主机游戏等产品类型的类型不断丰富，游戏的商业模式也发生了很大的变化。2011年，《互联网文化管理暂行办法》出台，根据行业实际发展，扩大了对网络文化产品商业模式的认可。《通知》整合了网络游戏运营范围的相关规定，以适应行业管理和发展的需要。
在我们的工作中，我们发现许多网络游戏运营商以发放游戏激活码和“不删除测试”的名义，向公众提供种类繁多的未经内容审核的进口网络游戏，其中一些存在严重的内容问题，一些开放了充值和消费系统，使用户权益难以得到保护。因此，《通知》将向公众开放的网络游戏测试纳入其管理范围。
此外，《通知》明确，为其他运营企业的网络游戏产品提供用户注册、游戏下载、维护维修、费用结算、宣传推广等功能，参与网络游戏运营收益分成的行为，符合网络游戏运营的特点，属于联合运营行为， 并应遵守相应的规范。
5、《通知》为何规范网络游戏虚拟道具的分发，具体管理措施有哪些？
《通知》首次明确规范了网络游戏虚拟道具的发放。自2009年以来，文化部会同商务部等相关部门，对网络游戏中虚拟货币的发行和交易服务进行严格限制和管理，取得了显著成效。然而，随着行业的发展，越来越多的网络游戏运营商采用将网络游戏虚拟货币转换为虚拟道具的方式规避管理，损害用户权益，一些企业甚至提供虚拟道具进行兑换，涉嫌宣传赌博。
有鉴于此，《通知》将虚拟道具分为两类进行管理，一类是具有网络游戏虚拟货币属性的虚拟道具。《通知》明确，与法定货币直接挂钩或者通过网络游戏虚拟货币一次性转换并具有代币功能的虚拟物品，参照网络游戏虚拟货币进行管理。
另一类是其他不具备网络游戏虚拟货币属性的虚拟道具，包括用户购买的网络游戏运营企业提供的虚拟道具、随机选择提供的、通过完成各种游戏任务获得的、由其他虚拟道具合成或提炼后生成的虚拟道具。《通知》对此类虚拟道具的发放、随机选择和兑换进行了规范。
6. 《通知》关于随机选择提供虚拟道具有哪些新规定？
目前，通过随机选择的方式提供虚拟道具和增值服务已成为广大网络游戏用户接受和认可的游戏玩法，也是网络游戏运营商最常见的分发方式。《网络游戏管理暂行办法》规定，不得以随机选择或者其他偶然方式，通过投资法定货币或网络游戏虚拟货币等方式诱导网络游戏用户获取网络游戏产品和服务。然而，在监管执法的实践中，一方面很难确定什么样的行为是“诱导”，另一方面，它不包括在用户投资虚拟道具、游戏点数或参与充值礼物等形式的随机选择活动的管理中。
有鉴于此，《通知》明确了从四个维度随机选择提供网络游戏虚拟道具和增值服务的合法性规则，即：限制投资方式不得为法定货币或网络游戏虚拟货币，要求披露所有可能提取的虚拟道具或增值服务、提取或合成的可能性， 同时，为用户提供其他方式获得同等性能的虚拟道具或增值服务。换言之，要让用户消费清晰，理性估计结果，在保留随机选择的兴趣和机会的同时，杜绝涉嫌推广赌博、诱导用户消费的风险，回归网络游戏的本质。
7、《通知》对用户权益保护有哪些新规定？
《通知》规定了用户在注册、充值或消费确认、提醒、权益损害救济、用户信息保护等方面对用户权益的保护。
首先，《通知》再次强调，网络游戏经营者必须遵守《网络游戏管理暂行办法》的有关规定，要求网络游戏用户使用有效身份证件进行实名登记，以方便企业对未成年用户采取有针对性的保护措施，同时， 实名注册信息也是用户寻求权益损害救济的唯一有效证据。
其次，要求网络游戏运营者不得为使用访客模式登录的用户提供充值或消费服务，以免用户更换设备或卸载游戏后，因游戏进度、充值、消费等数据丢失而给用户造成损失。
第三，要求网络游戏运营者限制网络游戏用户在单场比赛中可以充值的单次充值金额，并提示确认用户的充值或消费信息，以避免用户因操作不当或非理性投资而造成的经济损失。目前，国内一些大型网络游戏运营商已经进行了积极的尝试。
最后，刚刚颁布的《网络安全法》的有关规定将得到贯彻落实，要求网络游戏运营者采取有效措施保护用户信息，防止信息泄露或损坏。
8. 《通知》关于未成年人保护的规定是什么？
2011年，文化部会同中央文明办、教育部、工业和信息化部、公安部、卫生部、共青团中央、全国妇联正式实施“网络游戏中未成年人家长监护工程”。五年来，“网络游戏中未成年人家长监督项目”在未成年人保护方面取得了良好效果。为持续加大对未成年人的保护力度，为家长引导未成年人上网、玩健康游戏提供更多便利，《通知》倡导网络游戏事业部门丰富“网络游戏未成年人家长监护项目”相关服务功能，探索设置未成年人用户消费限额， 限制未成年用户的游戏时间，采取技术措施阻止不适合未成年用户的场景和功能。
9. 为什么《通知》将于明年5月生效？
《通知》对当前网络游戏运营中存在的突出问题提出了明确的管理要求，其中，网络游戏具有虚拟货币属性的虚拟道具管理、随机选择方式的调整、实名登记、充值或消费确认等，均要求网络游戏运营者对运营中的网络游戏进行整改， 而即将在研发过程中推出的网络游戏，也会涉及重新调整的问题。为此，《通知》为网络游戏开发运营企业预留了充足的准备时间。
10. 《通知》发布后，如何确保《通知》能够得到落实？
2004年以来，文化部建立了网络文化市场中后监管体系，将日常检查与技术监督相结合，通过发布违法违规黑名单、加大案件督查力度、建立执法协调机制等措施，初步形成了网络文化市场新的执法机制， 以“全国协调、全网筛选、统一标准、一致步伐”为指导。
下一步，我们将指导地方文化行政主管部门和综合执法机构落实《通知》要求，持续加强对网络游戏活动期间和活动后的监管：一是网络游戏市场全面实施“双随机一开”。今年9月，我们部署了第一批网络游戏市场抽查，并于近日公布了抽查结果。下一步，在全国网络文化市场执法合作机制的基础上，将日常巡查与技术督导相结合，在全面落实“双随机一开”的基础上，加强重点区域和重点企业抽查。
二是继续加强网络游戏市场信用体系建设。自2004年以来，文化部共公布了26批网络文化市场违法实体和产品名单，包括网络游戏，对一批涉嫌宣扬淫秽、色情、暴力、赌博等内容问题的低俗游戏产品和游戏企业进行了查处。在此基础上，我们将持续完善网络游戏市场信用监管体系，包括网络游戏业务单位和违反法律法规的黑名单或警示名单的游戏产品，并会同有关部门开展联合纪律处分，加强对违反法律法规的网络游戏业务单位和相关责任人的信用约束。
三是加强对网络游戏产业的积极引导。倡导和鼓励企业开发更多传递正能量、宣传优秀传统文化、弘扬爱国主义、有益于青少年健康成长的网络游戏产品。充分发挥各级行业协会作用，开展游戏人才培养和培训活动，为自主游戏创作者提供技术支持和上下游合作机会，开展支持奖励计划，鼓励开发优质国产网络游戏和应用游戏。
